Planteamiento de la investigación
A través de esta investigación, recogemos las lecciones aprendidas de un caso de
crecimiento importante de la actividad turística en el Perú de los últimos años: el
de la Reserva Paisajística Nor Yauyos Cochas (RPNYC), ubicada en el límite de las
regiones de Lima-Provincias y Junín. Para ello, identificamos los cambios en las
cifras de la demanda turística de la reserva entre los años 2008 y 2013, trazamos
sus explicaciones, describimos el contexto social y político de estas variaciones y
especificamos su impacto en materia de inclusión social.
Partimos de la definición del Banco Mundial sobre inclusión social como “el
proceso de mejorar las condiciones de los individuos y grupos para participar de la
sociedad […] empoderando a la gente pobre y marginalizada para que tome ventajas
de las crecientes oportunidades globales. La inclusión social asegura que las
personas tengan voz en las decisiones que afectan sus vidas y que disfruten de
acceso igualitario a los mercados, servicios y espacios políticos, sociales y físicos”. Así, buscamos identificar cómo la población de la RPNYC ha hecho suyas las
oportunidades asociadas al desarrollo turístico y los problemas que ha encontrado
en el camino. Si bien en este caso específico el incremento de la actividad turística
es indiscutible, su capacidad para promover la inclusión social ha implicado retos
importantes, que vale la pena discutir.
Las cifras sobre el sector turismo en el Perú nos brindan un contexto amplio
para entender nuestro objeto de estudio: el país ha visto crecer sostenidamente su
tasa de turismo receptivo (es decir, extranjero) desde el año 2000, atrayendo a un
turista de ingresos medios/altos. Así, si bien el Perú recibe una cantidad de turistas
sustancialmente menor que otros países latinoamericanos, ha logrado obtener
más ingresos en divisas que algunos de ellos. (Por ejemplo, si bien Chile recibe más turistas extranjeros, el nivel de gasto es más alto en el Perú. De igual manera, el
Perú recibe más turistas y divisas que Colombia (Mincetur 2011: 50) Asimismo, el turismo interno ha crecido de manera importante en el Perú, gracias
al mayor poder adquisitivo de la clase media, las mejoras de las carreteras y una
revalorización de la actividad turística por parte de los peruanos.(Entrevista a Claudia Cornejo, exviceministra de Turismo (2011-2013). Sobre estas tendencias, véase García (2013).)
En esta investigación postulamos que si bien la población de la RPNYC ha logrado
aprovechar la consolidación de su producto turístico involucrándose en actividades
relacionadas con el sector, la falta de acompañamiento del Estado limita este
crecimiento en dos sentidos: primero, impidiendo que aumente el valor de los servicios
que se ofrece, al desligarse el Estado de cualquier iniciativa que apoye este
proceso; y segundo, dificultando que la actividad sea sustentable temporalmente
(es decir, que crezca en los próximos años de manera ordenada), al no promover
ese tipo de desarrollo.
Creemos que este desentendimiento por parte del Estado en lo que respecta a
guiar y hacer sustentables los procesos de cambio económico alrededor de la actividad
turística en la reserva es una respuesta natural a los lineamientos de política
que desde hace 12 años promueve el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
(Mincetur): a saber, enfocar los esfuerzos en la consolidación de las rutas turísticas
comerciales que más inciden en el crecimiento económico del país.
Algunas consideraciones preliminares se hacen necesarias para la buena lectura
de este documento. En primer lugar, con la elección del caso de la RPNYC no
intentamos argumentar que este sea un “caso paradigmático” de un importante
crecimiento de la actividad turística con inclusión social en el Perú. De hecho, hay
varios destinos turísticos en el país que reciben más turistas y que, eventualmente,
han tenido un mayor impacto en cuanto a inclusión social.
La elección de nuestro caso responde más bien a que su trayectoria particular
sirve para extrapolar lecciones aprendidas a otros destinos turísticos del Perú
(y eventualmente de América Latina). Como señalamos más adelante, la RPNYC
está formada por un conjunto de distritos rurales que —como muchos otros en el
Perú— explotan principalmente dos productos turísticos: el paisaje y la vida comunitaria.
En la RPNYC no hay restos arqueológicos importantes ni ningún otro activo
que —como el caso de Machu Picchu en Cusco o el cañón del Colca en Arequipa—
haga “natural” el desarrollo del turismo. Dicho en otras palabras, mientras que los
distritos alrededor de Machu Picchu y el Colca se ven “naturalmente incentivados”
a explotar el turismo, dada la importancia de sus activos arqueológicos y naturales,
el producto turístico de la RPNYC es más bien simple: cultura local y territorio. De
ahí que resulte extraordinario el importante crecimiento del número de turistas en
los últimos años. La RPNYC se parece, en ese sentido, a la gran mayoría de distritos
del Perú que —hoy por hoy— tienen un planeamiento en materia de turismo (en
la mayoría de los casos sin mucho resultado). Resultaría problemático el estudio
del turismo en zonas con grandes activos arqueológicos, históricos o naturales:
precisamente ellas constituyen la excepción a la regla en países de mediano y gran
tamaño. En ese sentido, la selección del estudio de la RPNYC nos permite acercarnos
a la realidad de muchas localidades rurales y urbanas del Perú y Latinoamérica.
En segundo lugar, esta investigación busca resaltar los procesos políticos y
sociales que han vivido los distritos que componen la RPNYC en la explotación del
turismo. En ese sentido, no pretendemos hacer un balance específico del impacto
del turismo en la economía de los distritos o de sus pobladores (tarea que, incluso
para la literatura especializada, resulta especialmente complicada). No obstante,
a través de métodos cualitativos, utilizamos la evidencia mejor construida sobre el
caso de la RPNYC para certificar el aumento del número de turistas en los últimos
años y su impacto en la economía local.
Antecedentes del tema
El turismo es una industria que, vista en perspectiva global, se encuentra en continuo
crecimiento desde la década del cincuenta. El Perú no ha sido ajeno a este
fenómeno, ni a las diversas tendencias en su desarrollo. Sin embargo, las particularidades
del desarrollo de la actividad turística en el Perú son reflejo de las políticas
públicas y las diferentes concepciones que han tenido los sucesivos gobiernos
acerca del papel del Estado, el sector privado y las poblaciones locales en materia
de turismo
Fuller (2009) ha escrito uno de los pocos textos sobre la historia del turismo
en el Perú. En esa publicación, la autora realiza un recorrido por algunos de los
sucesos más importantes en la vida política y económica del país para demostrar la
manera en que ellos han impactado en el desarrollo del sector turístico.
Según Fuller, durante la primera mitad del siglo XX el Estado peruano asumió el
papel de impulsor de la economía a través de la inversión en obras públicas que complementaban
las iniciativas privadas. Por ejemplo, se llevaron a cabo esfuerzos para
expandir las vías de comunicación, lo cual facilitó la movilización por el territorio. El
clima general de bonanza durante las primeras décadas del siglo pasado propició un
cierto desarrollo del turismo interno, principalmente de las clases medias asalariadas
con suficientes ingresos para realizar viajes de descanso, recreación o salud.
Los años cincuenta marcaron el inicio de un nuevo periodo de industrialización,
modernización y urbanización en el país. El crecimiento y consolidación de
las clases medias urbanas se expresó en una mayor capacidad de gasto en viajes
destinados a vacaciones y al cuidado de la salud. Asimismo, el Estado, junto con el
sector privado, continuó realizando obras de infraestructura que ampliaron la red
de carreteras y el sistema de transportes. Ello supuso un incremento de las instalaciones
necesarias para el desarrollo turístico (Fuller 2009).
La década del sesenta experimentó un crecimiento explosivo del turismo gracias
al abaratamiento de los medios de transporte y a la expansión de las clases medias.
Esta es la época en que los países en desarrollo ingresan al mapa turístico como
receptores de visitantes de Estados Unidos y Europa. En consecuencia, el turismo
comenzó a ser concebido como una posible “vía de desarrollo” por los hacedores
de políticas públicas. Durante el primer mandato de Fernando Belaúnde (1963-
1968) se diseñaron por primera vez políticas destinadas a incrementar el flujo de
turistas nacionales e internacionales. En 1964 se promulga la ley 14947 mediante la
cual se crea la Corporación de Turismo del Perú (Coturperú) para promover la restauración
del patrimonio monumental y el desarrollo de infraestructura hotelera.
Dentro de este marco se diseñó el Plan Copesco, un proyecto estatal que inicialmente
buscaba mejorar la infraestructura turística en el sur del Perú. Este énfasis
se continuó durante el gobierno de Juan Velasco (1968-1975), quien promovió el
turismo como un sector específico de la política económica, buscando impulsarlo
a través de la promoción del Perú como destino, el apoyo al turismo interno y la
construcción de infraestructura.
Francisco Morales Bermúdez (1975-1980), por el contrario, se propuso revertir
el modelo económico puesto en marcha por su antecesor. Las políticas públicas
del sector turismo enfatizaron más el apoyo a la inversión privada, mientras que el
Estado continuó asumiendo un rol promotor y subsidiario. Se creó el Ministerio de
Industria y Turismo, al cual se le asignó como ámbitos de competencia planificar y
promover la provisión de infraestructura turística, normar y controlar el funcionamiento
de los servicios turísticos, y favorecer la capacitación profesional de los trabajadores
del sector. Además, se creó el Fondo de Promoción del Turismo (Foptur)
con el objetivo de intermediar, en lo financiero, entre el sector público y privado y
de institucionalizar la promoción turística.
La década del ochenta se caracterizó por la crisis económica, nacional e internacional,
sumada al clima de inseguridad interna debido a la violencia desatada
por movimientos que tomaron la vía armada en el Perú. Las políticas estatales se
concentraron en la labor de promoción y estímulo a la inversión privada a través de
incentivos tributarios y financieros al transporte aéreo y a la construcción hotelera.
A pesar de esto, el desarrollo del turismo fue prácticamente nulo. Hacia el final de
los años ochenta el sector había colapsado, el flujo de visitantes del exterior era
casi inexistente y el turismo interno se había reducido drásticamente a causa de los
frecuentes toques de queda y las declaraciones de zonas de emergencia.
A partir del gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) se aplicaron un conjunto
de medidas orientadas a estabilizar el país y reformar el patrón de crecimiento de
la economía (Chacaltana 1999). Las obras de infraestructura en el sector turismo
pasaron a manos del sector privado, mientras que el Estado se encargó de la labor
de promoción. Así, las campañas de publicidad del Estado peruano viraron de solo
enfocarse en el llamado turismo étnico o cultural (por el que el Perú es actualmente
harto conocido) a fomentar un turismo de “culturas vivas”, donde cobran
protagonismo la ecología, las expresiones artísticas regionales y la gastronomía.
Para ello, se implementaron herramientas promocionales más variadas y actualizadas,
como es el caso de Promperú.
Durante ese gobierno, y por primera vez, se diseñó un plan específico para el
sector, el Plan Maestro de Desarrollo Turístico Nacional de la República del Perú, y
se planteó el Programa de Desarrollo Integrado del Turismo del Perú, que buscaba
mejorar la competitividad de las empresas turísticas y contribuir al incremento y
mejoramiento de la oferta turística por medio de la diversificación de los productos
turísticos que se ofrecían en el mercado internacional. Paralelamente, se buscó
mejorar la oferta turística a través de la capacitación de los servidores del área y de
programas destinados a generar una cultura turística en la población.
El gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) continuó con el modelo ya puesto
en marcha durante el periodo de Fujimori. En julio del 2002 se creó el Ministerio
de Comercio Exterior y Turismo (Micentur), responsable de la promoción de las
exportaciones y los tratados internacionales, así como de impulsar y regular la actividad
turística. Las políticas públicas se centraron en promover el “producto Perú” y
el turismo interno. Paralelamente, se impulsó la inversión privada en infraestructura
y se otorgaron incentivos tributarios a la inversión en establecimientos de hospedaje.
Para estimular el turismo interno, se otorgaron días de descanso aparte de los
feriados tradicionales. Como estrategia de promoción internacional, en el 2002 se
creó el concepto de “marca turística”, símbolo e imagen del Perú en el extranjero
(Fuller 2009).
El turismo interno creció de manera sostenida durante la década del 2000. Sin
embargo, los flujos fueron pequeños en comparación con el turismo internacional
y considerando a la población. Esto se debió, en buena medida, a lo limitado de la
infraestructura turística. En consecuencia, a pesar de que este periodo se caracterizó
por su tendencia a la institucionalización y formalización, el turismo no logró desarrollar todo su potencial. El segundo gobierno de Alan García (2006-2011)
continuó con las políticas diseñadas en el Plan Estratégico Nacional de Turismo
2005-2015. En esos años se vivió un clima de expansión económica que el Perú
no veía desde la década del sesenta. No obstante, en el 2008 y el 2009 la actividad
turística decreció debido a la recesión económica mundial.
En resumen, los últimos 60 años han visto, siguiendo las tendencias internacionales,
la aparición del turismo como actividad económica en el país. Sin embargo,
solo desde la década del noventa existe un planeamiento plenamente articulado
para el sector, que es el que hoy conocemos: antes de que eso ocurriera, el turismo
era solo considerado una actividad económica complementaria a aquellas vinculadas
a la industrialización y la extracción de recursos. Asimismo, la actividad turística
ha pasado por modelos de promoción muy distintos en ese largo periodo,
desde aquellos más orientados al mercado hasta los que promovían un “Estado
empresario”. Estos cambios de rumbo finalizaron en la década del noventa, cuando
el sector adoptó el modelo neoliberal. Como veremos, el Mincetur (y particularmente
el Viceministerio de Turismo) se siente heredero de esta tradición liberal en
el sector turismo, en especial de aquel modelo construido desde la transición a la
democracia en el año 2001. En los últimos 15 años, en específico, se asiste a la: (i)
profesionalización de la promoción del turismo; (ii) diversificación de los productos
turísticos en cuanto a tipos de turismo y circuitos; (ii) diversificación del potencial
turista; y (iv) diversificación de los modelos de negocio turístico.
Marco conceptual
Los debates que nutren esta investigación requieren ahondar en referencias teóricas de cuatro tipos. Una primera gira en torno a los modelos de desarrollo que
subyacen a las estrategias planificadas por el gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales para el sector. Como veremos en el desarrollo del caso, existe una
visión específica sobre la promoción del turismo en el Viceministerio de Turismo
que puede eventualmente perjudicar el fomento de la actividad en zonas turísticas
aún no explotadas.
Un segundo tipo de acercamiento requiere preguntarse qué se entiende por
turismo rural, particularmente en una época en la que la categoría “ruralidad” viene
siendo discutida. Como veremos, tanto la demanda como la oferta en turismo
requieren vivas conexiones entre “campo” y “ciudad” para que la actividad sea sostenible
y logre impactar en el desarrollo social de un área.
Un tercer tipo de acercamiento teórico se basa en lo producido por la literatura
nacional sobre el “despegue” de las actividades turísticas en entornos rurales, tema
que ha sido objeto de fuerte debate. Para algunos autores, dicho despegue requiere
de la presencia de actores extraterritoriales que inviertan capital en esas zonas. Para
otros, resulta más relevante el compromiso de las comunidades locales en la explotación
de la actividad y en sus formas de apropiarse de los beneficios resultantes.
Finalmente, un cuarto debate de tipo conceptual se da en el ámbito de las
definiciones que maneja la legislación nacional sobre el tema del turismo. Como
veremos, si bien la legislación fija entre las competencias del gobierno nacional el apoyo a iniciativas de turismo que promuevan las comunidades locales, las
autoridades han preferido optar por la consolidación de destinos turísticos de alta
demanda internacional.
El turismo como modelo de desarrollo: vínculos con la inclusión social
El turismo, como disciplina de estudio de las ciencias sociales, ha sido abordado
desde las teorías del desarrollo surgidas a mediados del siglo pasado y sus sucesivas
concepciones. Telfer (2009)8 resume bien estos acercamientos en cinco modelos:
el de la modernización, el dependentista, el del desarrollo alternativo, el neoliberal
y el posdesarrollista.
El enfoque de la modernización en materia turística, que primó durante los primeros
años de expansión de la actividad a mediados del siglo pasado, apuntaba a
promover el empleo, la circulación de divisas y la creación de polos de desarrollo.9
Esta etapa estuvo vinculada a la era más “suntuaria” del turismo, cuando los medios
de transporte aún eran, o bien caros, o bien lentos.
El enfoque dependendista, por su parte, criticaba la creciente dependencia de los
países en desarrollo respecto de las multinacionales turísticas, así como la pérdida
de protagonismo de la cultura local a favor de formas más occidentalizadas. Este
paradigma proponía que el Estado debía impulsar una industria turística nacional.
De otro lado, el enfoque neoliberal enfatizaba la conformación de un mercado
global y competitivo que requería la libre circulación de capitales en el turismo.
Las multinacionales, que a mediados del siglo XX atendían a un público pequeño
y de altos ingresos, se vieron obligadas a reducir costos para atender a un público
masivo y de menor capacidad de gasto. En economías donde el turismo representaba
un alto porcentaje del producto bruto interno (como algunas islas del Caribe),
la apertura de mercados fue una condición necesaria para la inversión en proyectos
turísticos.
El enfoque de desarrollo alternativo, que nace paralelamente a la expansión del
libre mercado y la globalización, introduce en el debate la importancia del llamado
“turismo sustentable”. El turismo, bajo este paradigma, debe beneficiar a los más
pobres antes que a las multinacionales; de ahí que varias de las estrategias para su
difusión (el turismo rural comunitario, el ecoturismo, el turismo alternativo, entre
otras) hayan nacido de esa premisa.
Un derivado de este último enfoque proviene de las teorías posdesarrollistas,
para las cuales el turismo se ha convertido en un instrumento de dominación tanto
del mercado como del Estado sobre los territorios de las comunidades donde se
asienta. Asimismo, según estas teorías los proyectos turísticos nacen muchas veces
por la mediación de entes públicos o privados (ONG) antes que por iniciativa de la
población local. La apuesta de este paradigma es propiciar una estrategia “reactiva” frente a los abusos del Estado y del sector privado en la explotación del recurso
turístico por parte de las comunidades locales.
En líneas generales, la teoría del desarrollo ha mostrado limitaciones para dar
cuenta de la totalidad de formas en que una comunidad puede beneficiarse de la
actividad turística. En concreto, y como revisábamos partiendo de las teorías posdesarrollistas
y alternativas, se critica el intento de los estados, empresas y ONG de
apropiarse de las formas en que explotan la actividad las pequeñas comunidades.
Es aquí donde el concepto de inclusión social —entendido como las oportunidades
de desarrollo que se generan con la participación de las comunidades sobre las
que se interviene— resulta relevante para nuestra discusión. El caso de la RPNYC,
como veremos, es precisamente esto: un grupo de comunidades que hace suya la
explotación del turismo.
El turismo rural comunitario (TRC)
Para el Viceministerio de Turismo, el TRC en el Perú “es toda actividad turística que
se desarrolla en el medio rural, de manera planificada y sostenible, basada en la
participación de las poblaciones locales organizadas para beneficio de la comunidad,
siendo la cultura rural un componente clave del producto” (Mincetur 2011: 4).
Sin embargo, si uno revisa la literatura sobre turismo rural, encontrará que el
componente rural en el TRC ha perdido protagonismo. Para esta constatación nos
basamos en Lane (2009), quien hace una reconstrucción de la trayectoria del llamado
“turismo rural”. El autor señala el “auge” en Norteamérica y Europa de esta
clase de turismo hacia mediados del siglo pasado, cuando se popularizó la imagen
del turista urbano “que escapa del ruido de la ciudad”. Si bien en sus inicios
el turismo rural buscaba replicar las facilidades de vida de la ciudad en el campo
(a través de lujosos resorts), el turismo de la posguerra empezó a promocionar un
contacto más auténtico con las zonas rurales, que permite un disfrute más armonioso
con los territorios y sus comunidades.
En esa línea, en los últimos 50 años operó un cambio en la definición de turismo
rural, dada la transformación del campo paralela al declive de las sociedades agrarias.
A diferencia de otras actividades económicas (como la agricultura o la ganadería),
el turismo es más bien una actividad tardía, cuyos orígenes se relacionan con
diversos cambios económicos y organizacionales en comunidades rurales específicas (Lane 2009: 360) Entre ellos destaca la caída de los ingresos de las actividades
agroganaderas y la aparición de proyectos “emprendedores” en turismo —bien sea
de pobladores locales o de foráneos u ONG— que generaron un efecto de réplica
en las comunidades rurales.
Producto de estos cambios, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OECD 1993) encontraba hasta tres tipos de territorio en lo que
se denominaba tradicionalmente turismo rural: áreas económicamente integradas
a la ciudad, áreas intermedias y áreas remotas. Como puede desprenderse de
esta tipificación, cada una de estas áreas se definía por su cercanía geográfica o
de conexión de infraestructuras respecto de las ciudades, principal origen de la
demanda de este tipo de turismo. Esta clasificación también ha sido trabajada para
el caso peruano y para otros sectores distintos al turismo por Trivelli, Escobal y
Revesz (2009).
Sin duda, el gran debate que plantea el TRC proviene de los márgenes de su
categorización como “rural”. El turismo —como otras actividades económicas— es
per se una actividad de las clases medias urbanas,10 ciertamente en su demanda
pero también en su oferta: son actores afincados en las ciudades los que pueden
intermediar entre los que otorgan servicios turísticos rurales y sus potenciales clientes.
De ahí que un turismo rural pensado desde una visión “ruralista” —en la que
las comunidades locales controlan el manejo de toda la cadena de servicios en el
sector— descuida la importancia de los actores urbanos como principales intermediarios
de los servicios turísticos. Este ha sido un debate implícito en la mayoría de
trabajos de la literatura nacional sobre el turismo, que esbozamos a continuación.
La literatura nacional sobre el tema
Como señalábamos en la introducción, existen múltiples trabajos sobre turismo en
el país, la mayoría de ellos enfocados en estudios de caso exitosos (Monteferri 2007,
Miyashita 2007, Fuller 2011) y en la promoción del turismo por parte de los gobiernos
locales (Rischmoller 2007). En esos trabajos nos parece importante contraponer
dos tipos de enfoques sobre el origen y “despegue” del turismo rural en el país.
Una primera senda de investigación ha sido la abierta por Fuller en sus estudios
sobre los destinos turísticos de Antioquía y Lunahuaná, ambos ubicados en la
región Lima-Provincias. En estos trabajos, la autora —siguiendo a Cohen (1996)—
llama la atención sobre la importancia de la presencia de actores extraterritoriales
en los territorios que explotan el turismo. En el caso de Antioquía (Fuller 2010), se
resalta el trabajo de una ONG en la transformación urbana del pueblo en un destino
turístico. Para el caso de Lunahuaná, la autora destaca la importancia de la laxitud
del régimen de propiedad de tierras, que ha permitido que inversores de Lima
compren terrenos en la zona e inviertan en infraestructura turística (Fuller 2011).
Desde otra perspectiva, existe un importante grupo de investigaciones sobre la
explotación de la actividad turística en las islas del lago Titicaca, en la región Puno,
al sur del país (Gascón 2005, Ypeij y Zorn 2007). Estos trabajos son particularmente
interesantes porque discuten la noción de que el turismo es una actividad “importada”
por actores extraterritoriales. Muy por el contrario, el caso de la isla Taquile
nos muestra a una población que inicia el desarrollo turístico en su zona y que posteriormente
disputa el manejo de sus recursos. Miyashita (2007) también presenta
el caso de Jilayhua, una comunidad ubicada en la carretera entre Cusco y Puno, y la
manera en que sus pobladores han tomado acciones concretas frente a las oportunidades
que representa el turismo. Según esta autora, es principalmente el entusiasmo
y la motivación de los comuneros —que parten de experiencias colectivas
exitosas en el pasado— lo que ha influido en el despegue del turismo en la zona, y
no solamente los recursos materiales, las relaciones con instituciones exteriores o
la capacidad organizativa
Como veremos, este debate resulta fundamental para entender los límites de la
promoción del turismo en ámbitos rurales. Si bien el entusiasmo de las comunidades
por promover el turismo puede ayudar al “despegue” de la actividad, la aparición
de desigualdades horizontales dentro de la comunidad —entre aquellos que
aprovechan mejor la actividad y quienes no lo hacen, entre aquellos que se alían
con grandes inversores y quienes no— debilita la cohesión inicial alrededor del
sector y eventualmente perjudica la estrategia comunitaria de impulso al turismo.
La legislación nacional sobre el tema
La legislación peruana sobre el sector turístico parte de dos marcos normativos: el
de la Ley General de Turismo y el de la ley orgánica de gobiernos regionales y de
municipalidades. La Ley General de Turismo fue aprobada en 2009 por el gobierno
de Alan García, reemplazando a la anterior Ley para el Desarrollo de la Actividad
Turística. En líneas generales, estas normas jerarquizan la actividad turística en los
siguientes términos:
- El Mincetur, a través del Viceministerio de Turismo, encabeza la política del sector. Lo
hace a través del Plan Estratégico Nacional de Turismo (Pentur), que debe ser actualizado
permanentemente por el Mincetur. El Pentur debe ser elaborado en permanente
diálogo con los gobiernos subnacionales y la sociedad civil. Asimismo, el Mincetur
asiste a los gobiernos subnacionales en la gestión de la actividad turística, particularmente
en el turismo interno. El Mincetur es apoyado por Promperú, la agencia estatal
encargada de la promoción de las exportaciones y el turismo en el país.
- El proceso de descentralización iniciado en 2002 ha hecho descansar buena parte
de las competencias en turismo en los niveles local y regional. En el ámbito local, los
municipios deben liderar el proceso de desarrollo turístico en su comunidad, deben
buscar el acuerdo entre todos los agentes sociales y ser socios de la comunidad y los
empresarios en el crecimiento del turismo (Rischmoller 2007: 41).
- El desarrollo del turismo rural es parte de la política pública de turismo desde el Plan
Maestro de Desarrollo Turístico Nacional y posteriormente el Pentur.
Si bien el esquema de reparto de competencias responde bien a los principios
administrativos de subsidiariedad de la función pública (es decir, que los gobiernos
repartan la función sectorial de turismo según sus ámbitos territoriales), el desarrollo
de la actividad turística ha mostrado limitaciones precisamente por la falta de
experiencia en la esfera local en un tema tan específico como el turismo. Así, los
gobiernos locales tienen que recurrir a expertos de la sociedad civil (generalmente
ONG) para materializar proyectos turísticos, muchos de los cuales no logran continuidad
tras el cambio de la gestión municipal (el periodo de un alcalde en el Perú
dura cuatro años). El Mincetur, si bien tiene entre sus competencias el apoyo a los
gobiernos locales, ha circunscrito su labor a charlas generales de orientación sobre
la actividad que poco contribuyen a construir un producto turístico específico en
las zonas rurales.
Metodología empleada
Esta investigación parte del enfoque del estudio de caso para analizar la trayectoria
turística de la RPNYC. Para ello, nos apoyamos en dos herramientas de obtención
de información: entrevistas con actores clave y análisis de información secundaria
(revisión bibliográfica).
Estudio de caso
Por estudio de caso entendemos la definición básica propuesta por Berg y Lune
(2012: 325): un método consistente en la recopilación sistemática de suficiente
información sobre un entorno social, que permita al investigador entender a cabalidad
cómo el objeto de estudio opera o funciona.
Hemos podido obtener cifras sobre el arribo de turistas aportadas por la Jefatura
de la RPNYC, las cuales presentamos en el desarrollo del caso en la próxima
sección. En cuanto al arribo de turistas durante los fines de semana festivos, los
guardaparques del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
(SernANP) realizan el registro de las personas y movilidades que llegan a la reserva
por carretera, lo que permite extraer cifras relativamente confiables.
Para tratar el estudio de caso, se llevó a cabo un trabajo de campo en la RPNYC.
Durante la visita a la zona (julio del 2013) se identificó la situación del turismo y se
recogieron las diversas opiniones de la población y de algunas autoridades locales
sobre la problemática local, sus expectativas y sugerencias sobre cómo se podría
ejecutar de mejor manera el desarrollo turístico. Además de las entrevistas, se realizó
observación sobre la dinámica turística en general, específicamente, sobre los
servicios turísticos que se ofrecen en la reserva.
Entrevistas con actores clave
Como primera herramienta de trabajo, apostamos por obtener información a partir
de entrevistas con actores directamente involucrados en el proceso de elaboración
de políticas públicas y de planificación de la actividad turística en la reserva (ver en
el anexo 2 la lista de entrevistados).
Revisión bibliográfica
La revisión bibliográfica, como segunda herramienta de trabajo, se basó principalmente
en el análisis del marco teórico sobre turismo y los sucesos más importantes
del desarrollo de este sector en el Perú. Se prestó particular atención a las investigaciones
referidas al turismo rural en el país.
Desarrollo del caso y hallazgos
La reserva y los orígenes de la explotación turística
La RPNYC se encuentra ubicada en la zona andina central del Perú, en las regiones
de Lima y Junín. Se localiza a ocho horas de la ciudad de Lima, capital del país, y a
cinco horas de la ciudad de Huancayo, capital de la región Junín. Cuenta con un área de 22´126.848 hectáreas. La reserva se expande sobre 12 distritos que sumados
tienen una población de 15.049 habitantes. Nueve de estos distritos pertenecen
a la región Lima: Tanta, Miraflores, Vitis, Huancaya, Alis, Laraos, Tomas y Carania
en la provincia de Yauyos, y San Lorenzo de Quinti en la provincia de Huarochirí;
tres de ellos a la región Junín: Suitucancha en la provincia de Yauli y los distritos
de Canchayllo y Llocllapampa en la provincia de Jauja. Las poblaciones de estos
distritos se sustentan en actividades agrícolas y pecuarias, principalmente.
Como señala el plan de uso turístico y recreativo de la reserva, esta “es la primera
área natural protegida establecida con esta categoría [la de reserva paisajística]
y cuenta con ecosistemas inmersos en un conjunto paisajístico de gran belleza
y singularidad” (Inrena 2007: 4). Entre los lugares de interés en la reserva destacan
el nevado Pariaccacca, al Bosque del Amor y las lagunas y saltos de agua formados
en su curso por el río Cañete.
El primer antecedente de protección del territorio de la actual RPNYC se dio
como producto de una iniciativa liderada por la SAIS Túpac Amaru para proteger el
territorio de las comunidades campesinas de posibles actividades extractivas (principalmente
minería informal) que pudieran afectar algunos restos arqueológicos
menores presentes en la zona, así como la calidad paisajística y los recursos de los
cuales vivían los pobladores. A este esfuerzo se sumaron, a partir de la década del
ochenta, autoridades de los demás distritos y otros pobladores que conformaron
lo que hasta hoy se conoce como la Corporación de Desarrollo de Nor Yauyos
(Codeny). La formación de esta entidad tuvo su origen en los talleres de liderazgo y
seminarios organizados por el Instituto Rural Valle Grande, una institución privada
sin fines de lucro que llevó a cabo un trabajo continuo y directo con la población
en la reserva por 30 años.
La labor de Valle Grande con la Codeny generó un “proceso de acumulación
de capitalización institucional” en el que se plantearon objetivos comunes y se
establecieron planes estratégicos para el desarrollo de la zona. Las capacidades
de organización y liderazgo generadas en la Codeny fueron cruciales a la hora de
entablar negociaciones con el Estado para el reconocimiento de la zona como un
área natural protegida (ANP), pues ya existía un consenso y algunos planes de largo
plazo compartidos por la mayoría de la población para buscar esa categoría de
protección.
De esta manera, los dirigentes y la población apostaron por un trabajo de incidencia
en el ámbito político, sumamente articulado, que les permitiera ganar ante
el Estado el reconocimiento como ANP. Este fue el primer caso en el Perú de
una población organizada que buscaba ese tipo de reconocimiento por parte del
gobierno peruano. El trabajo fue particularmente intenso entre los años 1995 y
2000, cuando la población y sus autoridades invitaban a representantes sectoriales
de Lima para que visitasen la zona y apoyasen la creación de la reserva. Su primera victoria ocurrió en 1996, cuando el entonces Ministerio de Industria, Turismo,
Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales aprobó la resolución
ministerial 123-96-ITINCI/DM que declara la zona como “Zona de Reserva Turística
Nacional”, pese a que en esa época el turismo no era considerado por la población
como una actividad económica importante.15 Posteriormente, en 1999, se creó la
Zona Reservada Alto Cañete y Cochas-Pachacayo. Ambas categorías, la obtenida
en 1996 y la que se consiguió en 1999, fueron diseñadas específicamente para la
zona de Nor Yauyos, ya que no se ajustaban a ninguna de las categorías de ANP que
utilizaba el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Finalmente, la reserva ha sido catalogada oficialmente como ANP por el Estado
en el año 2001, durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua. Para ello,
fue fundamental el apoyo que los dirigentes de la Codeny recibieron de Carlos
Amat y León, ministro de Agricultura en ese entonces. Amat y León, quien había
tenido una amistad con David Baumann, jefe de Valle Grande en la reserva, y había
participado décadas antes en algunos seminarios de la Codeny, fue quien invitó
al director del Instituto Nacional de Recursos Naturales (Inrena) a visitar la zona. A
partir de este momento, se comenzó a elaborar la propuesta que se presentaría al
Estado para la confirmación de la zona como reserva paisajística.
Nuevamente, esta categoría de protección que se le otorgó fue totalmente
nueva: se le dio el rango de “reserva paisajística”, definida como un “área donde se
protegen ambientes cuya integridad geográfica muestra una armoniosa relación
entre el hombre y la naturaleza, albergando importantes valores naturales, estéticos
y culturales” (Inrena 2007). Esto implica un sistema de gestión totalmente diferente
al de las otras ANP. En una ANP, el Estado central gestiona la zona. En el caso
de la reserva paisajística, el Estado solo protege la intangibilidad de los paisajes y la
gestión recae en los gobiernos locales. Además, con la creación de la reserva paisajística,
el Estado se ve obligado a otorgar un presupuesto, además de un personal
capacitado que trabaje en la zona.
Del 2001 al 2005, ganada la categoría de protección, Nor Yauyos Cochas quedó
en un “limbo”. La población no sabía exactamente cómo aprovechar su nueva condición
de reserva paisajística y el plan maestro de la reserva aún no se había terminado.
Sin embargo, durante esos años el número de turistas empezó a crecer
modestamente y, con ello, la cantidad de pobladores que empezaron a ofrecer
hospedaje y alimentación como servicios específicos.
La planificación de la actividad turística empezó a materializarse en el año 2006,
cuando se aprobó el plan maestro, y en el 2008, cuando se elaboró el plan de uso
turístico de la reserva. En esta etapa fue importante el papel del Estado, a través
del SernANP,
18 de varias ONG y de los departamentos de responsabilidad social de
algunas empresas que operaban en el área.
La implementación de la política de turismo en la reserva, entre los años 2008
a 2010, contó con el apoyo concreto del Mincetur a través de su agencia de construcción
de infraestructura turística (el llamado Plan Copesco). Este plan, que como
vimos en los antecedentes data de fines de la década del sesenta, buscaba crear
infraestructura turística vinculada a la preservación de activos arqueológicos. En el
2004, mediante el decreto supremo 030-2004-Mincetur, se ampliaron sus competencias
para cubrir cualquier desarrollo de infraestructura turística en el país.19
Nuevamente, el trabajo de incidencia política de la Codeny fue fundamental en
este acercamiento.
Asimismo, el rol del SernANP, en tanto entidad encargada de proteger la intangibilidad
de un área natural, también se tornó protagónico: sus funcionarios empezaron
a brindar asesoría a la población en materia de turismo, así como a los turistas
que requerían información sobre los lugares de interés de la reserva. En ese sentido,
Hernández y Arista (2011: 20) encuentran un fenómeno similar en el desarrollo
del turismo en la regiones de La Libertad y Lambayeque: ahí, el Instituto Nacional
de Cultura (INC) también empezó a cobrar protagonismo para “dar valor turístico”
a los museos locales de la cultura mochica, trascendiendo así su misión original de
conservador del patrimonio.
El repliegue del Mincetur y el turismo de baja intensidad
De esta manera, en el 2008 las condiciones para el crecimiento del turismo en la
zona estaban dadas: había una planificación más estructurada gracias a los planes
maestro y de uso, la reserva contaba con el apoyo del SernANP para su relación con
los turistas y el Mincetur había materializado algunas obras de infraestructura vial.
Asimismo, algunos medios de comunicación realizaron reportajes sobre la reserva,
mostrando sus recursos paisajísticos al público limeño. Un importante número de
turistas empezó a arribar a la zona para dar inicio a lo que los entrevistados describen
como el “boom turístico” de la reserva.
Si hacemos una comparación con las cifras del 2008, notamos que en el 2012
la cantidad de turistas aumentó en un 228%. De igual manera, para el año 2013, la
cantidad de turistas que habían ingresado a la reserva hasta el 27 de junio (antes del
feriado nacional del 29 de junio) era de 6392 (es decir, casi el 60% de todos los que
llegaron durante el año 2012). Solo durante la Semana Santa del 2013 (28 al 31 de
marzo) llegaron 3669 turistas a la reserva (es decir, casi la mitad de lo que recibió
hasta junio del 2013 fue durante un fin se semana). De esos turistas, cerca del 90%
llegaron en transporte privado (autos, camionetas, motos, bicicletas).
Por otro lado, el perfil del turista que visita la reserva es claramente nacional y,
en mayor medida, masculino
Las cifras presentadas demuestran que el flujo de visitantes de la RPNYC se
concentra en gran medida en los feriados nacionales, especialmente en Semana
Santa y Fiestas Patrias. Esto se debe principalmente a la lejanía de este destino con
respecto a la ciudad de Lima —que es el principal emisor de turistas— y al difícil
acceso debido a la estrechez de las vías y la falta de pavimentación de un tramo
de la carretera que, a su vez, restringe la oferta de transporte público a la zona.
Estas características no solo limitan el interés (privado) en invertir en la zona, sino
también las posibilidades de que el turismo se convierta en la principal fuente de
ingresos de la población local.
En la actualidad, los síntomas de saturación de la oferta turística de la RPNYC son
evidentes: los hospedajes se llenan rápidamente y los restaurantes no se dan abasto
durante los feriados. Así, muchos visitantes quedan insatisfechos con los servicios
ofrecidos lo que, a su vez, genera una devaluación del destino
Tras la construcción de infraestructura asociada al Plan Copesco, las labores del
Mincetur se pueden resumir en la oferta de algunas capacitaciones a la población
local —como parte de su programa de turismo rural comunitario—, bajo la forma
de charlas para mejorar el trato al turista. En ese sentido, la política turística en el
ámbito local, en esta etapa, ha dependido exclusivamente de la municipalidad, el
gobierno regional y la población local. Esta política ha estado regida por la improvisación,
la saturación de la oferta turística y el apoyo informal brindado por entes
que, en principio, no son los más competentes en materia de turismo (el SernANP,
principalmente).
Al igual que los pobladores, las autoridades locales también han emprendido
acciones improvisadas para incrementar los atractivos turísticos de la zona. La
mayoría de ellas se han realizado sin la debida planificación y coordinación con
otras instituciones que trabajan en la zona, ni mucho menos con la población. Por
ejemplo, en Huancaya se pueden observar diversos “miradores” construidos por
distintas gestiones ediles, de escasa funcionalidad y muchos de los cuales alteran
el paisaje natural de la zona.
El balance de la contribución del turismo al desarrollo de los distritos de la
reserva se basa principalmente en apreciaciones cualitativas de campo y en información
obtenida por el SernANP. A continuación, y siguiendo la categorización de
Telfer (2009), esbozamos los avances en la zona (ver tabla 5).
¿Cómo entender este escenario de rápida pérdida de interés en la reserva por
parte del Estado central? El distanciamiento del Mincetur respecto de la política
de planificación e implementación del turismo en la zona se explica, en buena
medida, por haberse concentrado en promover un tipo de turismo particular, principalmente
extranjero, en los corredores turísticos consolidados del país. En ese
sentido, el Mincetur se inspira en las experiencias de crecimiento del turismo de otros países. Es claro que el ministerio está llevando adelante una política de “criterios
globales”, que concentra los esfuerzos del sector en los corredores turísticos
de mayor demanda externa, descuidando las zonas turísticas emergentes del país.
Según la política expresada por el ministerio, no es su función “crear destinos
turísticos”, sino solo trabajar con destinos que ya cuentan con la infraestructura y
los servicios para acoger al público-objetivo que interesa al sector: el extranjero
y el nacional de recursos medios/altos. No obstante, esto no se condice con el
articulado de competencias del sector, tal como lo señala el artículo 17 de la Ley
General de Turismo: “El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, en coordinación
intersectorial, promueve el desarrollo e innovación de productos turísticos
sostenibles, propiciando la responsable e idónea diversificación de la oferta turística
nacional, integrándolos a través de corredores y circuitos de acuerdo con las
exigencias del mercado nacional e internacional”. Para el viceministerio, las peque-
ñas poblaciones locales que no cuentan con activos consolidados para acoger al
turista deberían apostar por insertarse en la cadena productiva y de servicios de
los grandes corredores turísticos consolidados. Es decir, las comunidades locales
deberían convertirse en proveedoras de alimentos y servicios para los destinos
turísticos ubicados en su área de influencia. Si bien el Viceministerio de Turismo sí
ha apostado por la consolidación del llamado “turismo interno” —entendido como
el turismo que realizan los peruanos dentro de su país—, su rol se ha limitado a
promover la demanda, antes que a potenciar la oferta, lo que eventualmente condena
a muchos destinos turísticos menores, como la RPNYC, a ver saturados sus
servicios rápidamente.
Lo más llamativo, durante este periodo, es el hecho de que no se ha trabajado
con la población una política de acercamiento con actores extraterritoriales que
pudiera ayudar a un despegue más sustentable de la actividad turística en la zona.
Este es un proceso muy importante para la consolidación de un destino turístico,
como bien refieren los estudios que hemos citado anteriormente. Si bien ha
habido interés por parte de estos actores en abrir negocios en la zona, los mismos
se han encontrado con la renuencia de la población local, que temen volverse
“dependientes” de actores extraterritoriales (como cadenas de hoteles o agencias
de viajes de Lima). Así, actualmente la RPNYC se ha convertido en un destino turístico
de alta demanda relativa pero de ingresos bajos, precisamente por carecer de
una infraestructura de servicios que pueda atraer a un público de mayores ingresos.
Visto a la luz de los objetivos de la inclusión social, el turismo rural aún no ha sido lo suficientemente promovido por el viceministerio. Durante el 2014, este
último espera concluir la línea de base del nuevo plan de turismo rural comunitario.
Recapitulando brevemente, el caso de la RPNYC nos muestra que si bien los
criterios “identitarios” en defensa de un territorio pueden movilizar a la población
en torno a la explotación de la actividad turística, la misma población puede convertirse
en una barrera para el crecimiento de la actividad, al cerrarse a la inversión
de actores extraterritoriales. Esto es particularmente dramático en municipios sin
capacidad de gestión en materia de turismo, como es el caso de la RPNYC. Para evitarlo,
la mediación del ente rector en turismo es fundamental: de ahí que su ausencia
en el caso de la reserva haya significado un estancamiento en las posibilidades
de que la actividad repercuta en materia de inclusión social en la zona.
Conclusiones y reflexiones finales
Como señalábamos en la introducción, la presente investigación nos lleva a concluir
que si bien la población de la RPNYC ha logrado aprovechar la aparición de su
producto turístico, la falta de acompañamiento del Estado central ha limitado su
capacidad en dos sentidos: lograr que esta actividad tenga un mayor impacto en
el aumento del valor de los servicios que se ofrece y conseguir que crezca en los
próximos años de manera ordenada.
Esta investigación partió por preguntarse a qué se debió el aumento de la
demanda turística de la RPNYC. Como conclusión creemos que esto fue producto
de dos factores: la apuesta local por darle valor al área y el cabildeo político en
el ámbito nacional que han realizado los líderes de la zona. Este último factor es
particularmente interesante por su excepcionalidad para el caso peruano, particularmente
en el sector turismo.
Dada la experiencia de Nor Yauyos Cochas, podemos concluir que si bien ha
habido un crecimiento importante de la actividad turística en los últimos cinco
años, se ha llegado a un punto de estancamiento, sin mayores posibilidades de
crecer en los próximos años, a menos que la oferta turística se expanda y mejore en
calidad. Con ello, la RPNYC podría llegar a un turista nacional de mayores recursos.
La forma más directa de lograrlo sería a través de la presencia de actores privados
interesados en invertir en la reserva. La ausencia de los mismos se debería a la falta
de un ente rector en materia de turismo que pueda mediar ante una población
recelosa de la intervención de actores extraterritoriales (empresas hoteleras o turísticas).
Dicha ausencia resulta particularmente extraña dado el importante historial
de colaboración entre el sector privado y el Mincetur en los últimos años en otras
áreas del país con importante actividad turística.
En ese sentido, compartimos las conclusiones a las que arriba Chávez Salas
(2005) sobre los problemas de constituir productos turísticos en escenarios de
fragmentación de las políticas públicas en el ámbito local. Para el autor, el turismo
en el Perú es un caso muy peculiar: el país cuenta con diversos recursos turísticos
que le permitirían constituirse en un destino multipropósito, pero la mayoría de ellos
no han podido convertirse aún en productos turísticos. Para Chávez, si los recursos
se desarrollan sin aplicar los principios de sostenibilidad y sin que las competencias en los ámbitos nacional y local logren coherencia y complementariedad, se corre
el riesgo de reducir la calidad de la oferta del destino turístico, y más aún, de
destruir las posibilidades de desarrollar este sector. Creemos que esto puede estar
sucediendo en la RPNYC, después del “boom turístico” iniciado en el 2008.
¿Qué lecciones aprendidas podrían ser útiles para el crecimiento de otros destinos
turísticos en el país? La principal partiría de reconocer que el apoyo organizado
de la población es fundamental para la constitución de un destino turístico ajeno a
los circuitos turísticos tradicionales. Sin embargo, el disímil planeamiento que sobre
turismo pueden brindar los gobiernos subnacionales, hace que las perspectivas
de afianzamiento de un destino turístico sean muy variadas. Las ONG han intentado
cubrir este vacío convirtiéndose en rectoras en materia turística en el país.
Sin embargo, se hace extrañar un acercamiento nacional a este tema, encabezado
por el organismo rector. De ahí que la posible implementación del programa de
turismo rural comunitario del Viceministerio de Turismo pueda convertirse en un
importante paso para ayudar a las poblaciones locales que colocan al turismo entre
sus principales prioridades de desarrollo e inclusión social.
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POR:
Jorge Morel
Andrea García
